稅收政策如何支持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
合理利用稅收優(yōu)惠政策是支持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的有效途徑之一。
近年來，我國政府實(shí)施了一系列與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收政策措施，對文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。然而，隨著人民群眾文化消費(fèi)日益活躍、文化產(chǎn)品和服務(wù)豐富多樣、新文化業(yè)態(tài)和創(chuàng)意的層出不窮，特別是當(dāng)下文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)如火如荼，各地爭取稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)象令人擔(dān)憂。面對我國政府日益增長的債務(wù)、公共支出剛性越來越強(qiáng)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢，如何運(yùn)用稅收政策支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引人深思。
充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能
稅收作為國家機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其基本作用是為政府支出需要的資金提供收入，在支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中需要將其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能發(fā)揮好。如何運(yùn)用稅收政策支持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，首先要確保稅收基本職能的正常發(fā)揮，政府在運(yùn)用稅收手段的同時(shí)，要明確對文化產(chǎn)業(yè)實(shí)施減稅免稅等優(yōu)惠措施所讓渡的稅收收入總額以及這些收入對財(cái)政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的影響。在改變“只給政策輕視算賬、注重投入不問產(chǎn)出”的稅收扶持模式的過程中，從中央到地方的政府應(yīng)全面掌握全國及地方文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的資金總量和流向，以及對中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政收入的影響，以便更好地統(tǒng)籌安排年度財(cái)政預(yù)算和合理調(diào)整對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。由于中央政府和地方政府實(shí)施文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策給地方財(cái)政收入造成的減少務(wù)必要分清責(zé)任，屬于中央政府給地方造成財(cái)政收入的減少可以通過向中央政府申請轉(zhuǎn)移支付解決，但屬于地方政府造成的減少應(yīng)當(dāng)由地方承擔(dān)責(zé)任并自行解決。
近年來，我國實(shí)施了很多支持文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，這些政策措施都不同程度地發(fā)揮了稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。但是，由于實(shí)施這些政策對中央和地方稅收籌集收入的沖擊力無法明確，就形成了無論是哪級(jí)政府對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行減稅免稅，最終出現(xiàn)由中央政府為因減免稅帶來的收入減少而買單的局面。此外，自1994年實(shí)施分稅制改革以來，我國實(shí)施的統(tǒng)一稅制使地方政府運(yùn)用稅收手段發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)有一定的局限性，致使地方財(cái)政對中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度越來越強(qiáng)。一些地方在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收等通過財(cái)政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè)，變相減免財(cái)政性收入，減少了地方的可支配財(cái)力。比如，審計(jì)署對18個(gè)省的54個(gè)縣財(cái)政性資金進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)：有53個(gè)縣2008年至2011年出臺(tái)了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。還有一些地方為興辦各類文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)行稅收返還與獎(jiǎng)勵(lì)的競爭手段，不僅將印花稅、房產(chǎn)稅等地方稅作為返還的主體稅種，還將增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的地方留成部分當(dāng)做返還或獎(jiǎng)勵(lì)的籌碼。長此以往，將會(huì)扭曲稅法政策，導(dǎo)致虛假的財(cái)政預(yù)算，加劇市場的無序競爭。
防止稅收政策的碎片化、區(qū)域化
對于政府因減免稅帶來收入減少的局面以及上述存在的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)引起政府及相關(guān)部門的高度重視，進(jìn)行超前防范、治標(biāo)治本。
促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策要從維護(hù)國家稅制的統(tǒng)一性、權(quán)威性和提升文化產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)與競爭能力的雙層視角出發(fā)，這樣才有利于制定激發(fā)文化企業(yè)活力、提高文化市場效率、推動(dòng)文化業(yè)態(tài)創(chuàng)新的稅收政策措施，因此，要拒絕文化產(chǎn)業(yè)稅收政策的碎片化。對于政策的制定者和執(zhí)行者來說，要有全局觀念和戰(zhàn)略意識(shí)，在國家法律允許的范圍內(nèi)制定和實(shí)施，既要與國家稅制改革的大方向相適應(yīng)，也要與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律相吻合；處理好文化產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)其他產(chǎn)業(yè)之間的稅負(fù)均衡問題，同時(shí)協(xié)調(diào)中央稅收政策與地方稅收政策的關(guān)系。否則，不僅會(huì)破壞國家統(tǒng)一的稅收制度特性，也無助于文化產(chǎn)業(yè)的健康成長。
稅收支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心是產(chǎn)業(yè)而不是區(qū)域，防止文化產(chǎn)業(yè)稅收政策的區(qū)域化也成為制定和實(shí)施稅收政策的一個(gè)方面，特別是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于起步階段，需要國家的干預(yù)和稅收支持。2008年，在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅后，我國實(shí)行以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的新稅收優(yōu)惠體系。國家先后出臺(tái)了很多支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收措施并取得了明顯成效。
然而近年來，隨著各地推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性的提高，社會(huì)對現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠扶持政策頗有微詞。結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，許多文化產(chǎn)業(yè)提出了新的稅收政策需求，給文化產(chǎn)業(yè)稅收政策打上了區(qū)域化的烙印。這不僅對國家文化產(chǎn)業(yè)稅收政策體系造成沖擊，也容易誘發(fā)新一輪區(qū)域稅收政策的討價(jià)還價(jià)和惡性競爭，有悖于國家發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的初衷。
避免稅收政策扭曲化、閑置化和激勵(lì)化
目前，各地都把文化產(chǎn)業(yè)看作新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來培育，競相上馬大型文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)也暴露出一些問題，一些地方為扶持文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基地招商引資進(jìn)行減免稅，或先征后返等變相減免稅做法，擅自更改、調(diào)整、變通國家稅收政策，從而扭曲了國家文化產(chǎn)業(yè)稅收政策，在某種意義上形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的負(fù)面效應(yīng)，不僅違反了國家法律和市場法則，而且分解了統(tǒng)一稅基，造成稅負(fù)不公，沖抵了國家產(chǎn)業(yè)性、區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的作用。因此，避免文化產(chǎn)業(yè)稅收政策的扭曲化不容忽視。
在現(xiàn)階段，除有關(guān)稅收法律、行政法規(guī)規(guī)定下放地方的具體政策管理權(quán)限外，我國稅收政策管理權(quán)全部集中在中央，在各地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的過程中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)定的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，不得在稅法明確授予的管理權(quán)限之外擅自更改、調(diào)整、變通國家稅法和稅收政策；同時(shí)對已有的違規(guī)制定的先征后返等變相減免稅政策立即制止，維護(hù)國家稅收法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和權(quán)威性；此外，對拒不糾正或繼續(xù)出臺(tái)新的越權(quán)減免稅、緩繳稅、豁免欠稅以及采取稅收先征后返等變相減免稅或財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的做法，要認(rèn)真清理、依法問責(zé)。
中國各地區(qū)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別，對于確實(shí)需要國家稅收扶持其文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域來說，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策有利于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國出臺(tái)并實(shí)施的稅收優(yōu)惠措施已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律和文件規(guī)定之中，充分挖掘這些政策潛力，避免文化產(chǎn)業(yè)稅收政策閑置化。比如，享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)屬于國家鼓勵(lì)發(fā)展地區(qū)，統(tǒng)一減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，這也是目前我國最低的所得稅稅率。因此，沒必要再單獨(dú)爭取或者出臺(tái)這方面的稅收優(yōu)惠政策。稅法規(guī)定，符合條件的小、微型企業(yè)的所得減按50%計(jì)入應(yīng)納稅所得額，按照20%的稅率繳納企業(yè)所得稅，這同樣適用于全國所有文化類小、微型企業(yè)。此外，不少地方建立各種開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和綜合改革試驗(yàn)區(qū)，政府也隨之出臺(tái)相應(yīng)的適用于文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的優(yōu)惠政策。然而，在遇到現(xiàn)行政策不能解決的問題時(shí)，各地應(yīng)按照法定程序統(tǒng)一上報(bào)，由中央政府統(tǒng)籌研究，為打造文化產(chǎn)業(yè)“航空母艦”創(chuàng)造良好的稅收平臺(tái)。
稅收是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的助推器，通過制定對某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列稅收優(yōu)惠政策，讓投資者和企業(yè)明確國家鼓勵(lì)發(fā)展的方向，從而吸引社會(huì)資源流向文化產(chǎn)業(yè)。但文化產(chǎn)業(yè)稅收政策不是簡單地讓企業(yè)享受減免稅款待遇或長期的稅收優(yōu)惠激勵(lì)，這樣會(huì)讓一些地方或企業(yè)進(jìn)入爭取減免稅、坐享稅收激勵(lì)的誤區(qū)，甚至產(chǎn)生不利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為。因此，避免文化產(chǎn)業(yè)稅收政策激勵(lì)化傾向是很有必要的。文化產(chǎn)業(yè)稅收政策除優(yōu)惠激勵(lì)措施之外，還要制定必要的稅收約束機(jī)制。比如法國政府在運(yùn)用稅收促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，普通影片既可以享受國家資助，也被給予低稅率激勵(lì)，實(shí)行5.5%的增值稅率，比貨物和服務(wù)19.6%的標(biāo)準(zhǔn)稅率低14.1%，但每部影片需交納11%的特殊附加稅、1.3%的版稅以及在電視上播放時(shí)10%的播放權(quán)稅。對于對純色情暴力的電影（即X電影）則無權(quán)接受國家資助，其所得收入要在正常納稅的基礎(chǔ)上另繳20%的X電影稅。我們不妨借鑒法國的做法，通過各項(xiàng)稅收政策工具的合理搭配，依據(jù)文化產(chǎn)品和服務(wù)的特性分類制定相應(yīng)的稅收政策，既能有效體現(xiàn)國家對文化產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，也能確保稅收籌集財(cái)政收入職能的最終實(shí)現(xiàn)。
（編輯：竹子）